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L'Etat central et ses périphéries
• L’État central forme le noyau de l’État ; il est représenté par le gouvernement (l’exécutif), les assemblées (le Sénat et la Chambre des députés) et les administrations (ministères) chargées de gérer les affaires publiques : éducation, police, justice, armée, diplomatie…
• Les administrations locales sont les régions, les départements et les mairies. Ce secteur d’État a pris une importance considérable avec la décentralisation et l’augmentation continue des missions, des effectifs et des budgets.
• La protection sociale dont la Sécurité sociale et l’Unedic sont les principaux piliers, même si elles forment des entités distinctes de l’État central. En volume, la protection sociale représente le double des dépenses de l’État central.
• Les établissements et entreprises publics (hôpitaux, EDF, SNCF, La Poste, la Française des jeux, Radio France, etc.) qui sont dans le giron plus ou moins direct de l’État (en fonction du montant de sa participation au capital de ces entreprises).
Les mutations : retrait ou métamorphose ?
• L’augmentation continue des dépenses. Globalement, l’ensemble des dépenses de l’État est passé de 45 % du PIB en 1980 à 55 % en 2009 (1). Cette augmentation continue s’est accompagnée d’une forte redistribution des dépenses liées au changement dans les missions de l’État. Le poids de l’État central a baissé en termes relatifs avec une forte redistribution des cartes. Les dépenses militaires constituaient le premier budget dans les années 1980. Il est devenu le troisième derrière l’Éducation nationale et le remboursement de la dette publique. Le poids des administrations locales et de la Sécurité sociale a fortement augmenté.
• Le déclin de l’interventionnisme économique ? Ce retrait s’est manifesté notamment par la privatisation de sociétés nationales (banques, France Télécom, etc.).
Les politiques économiques nationales sont limitées par l’ouverture des marchés, les normes européennes (subventions), le rôle de la finance.
Le rôle économique de l’État n’a peut-être pas faibli mais seulement changé de nature. La politique industrielle s’effectue par la participation et le soutien aux fleurons nationaux (nucléaire, TGV, EDF), les aides locales aux entreprises… L’État joue un rôle de régulateur/stabilisateur par le montant même de ses dépenses. Il contribue à orienter l’activité dans certains domaines (santé) et à la freiner dans d’autres (militaire). C’est une nouvelle forme d’État keynésien.
• L’essor continue de l’État providence. En volume, le poids de l’État providence a considérablement augmenté depuis 1980. Les dépenses publiques de protection sociale (santé et social) correspondent à 30 % du PIB (maladie, vieillesse, chômage, retraite). La protection sociale et son financement ont profondément changé depuis trente ans. Fondée au départ pour les salariés, la protection sociale s’est élargie et universalisée (CMU, RMI/RSA, handicapés). Son financement, qui était assuré par les cotisations des salariés et les ressources de l’entreprise, a été ouvert à d’autres revenus (CSG) (2).
• De la centralisation à la gouvernance. Le mouvement de décentralisation amorcé dans les années 1980 s’est traduit pas un transfert massif des compétences de l’État central vers les administrations locales. Au même moment, la construction de l’Europe politique et économique et la mondialisation ont dépossédé l’État de certaines prérogatives en matière de droit et de gestion économique. Ces deux mouvements ont contribué à changer profondément la nature de l’action publique. L’État centralisé qui ordonnait et dirigeait l’action publique du haut a laissé place à une gouvernance où de multiples acteurs interagissent à plusieurs échelles de décision.
• De l’État administrateur à l’État accompagnateur. L’administration française, traditionnellement dirigiste, accorde désormais une certaine autonomie dans la gestion des établissements comme les universités ou les hôpitaux. L’État administrateur a laissé place à un État accompagnateur (3) qui s’appuie sur les acteurs de terrain, les associations et les entreprises, sans faire à leur place en matière de politique sociale et économique. C’est dans ce cadre que sont menées les politiques d’insertion sociale, de care, de protection matérielle et infantile, de développement économique local, etc.
• La modernisation du service public. Elle s’est faite au nom de deux grands principes : l’efficacité des politiques publiques a conduit à la mise en place de procédures d’évaluation (de la recherche, de l’éducation, de la sécurité, de la santé). L’autre impératif marquant a été la réorientation de l’action administrative vers le service du public : les administrés sont devenus des « usagers » dont les droits ont été renforcés.
NOTES
www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/PLF2011/rapport_depense_2011.pdf
(2) Anne Duthilleul, « Le financement de la protection sociale », Conseil économique et social, 2007.
www.conseil-economique-et-social.fr/rapport/doclon/2007-27-Brochure-JO-CES-Duthilleul.pdf
(3) Serge Guérin, De l’État providence à l’État accompagnant, Michalon, 2010.
Quatre grands domaines d'action de l'État
◊ L’État régalien. Les fonctions « régaliennes » (étymologiquement celle du « roi ») sont chargées de l’ordre public : armée, police, justice. Une partie de la police est assurée par l’État central (police et gendarmerie nationales), une autre par les collectivités territoriales (polices municipales).
◊ L’État providence. Il correspond aux dispositifs publics ou parapublics mis en place pour assurer la protection des citoyens contre la maladie, le chômage, la vieillesse, et prendre en charge la solidarité à l’égard des plus démunis : aide au logement, allocations familiales, RSA. La Sécurité sociale est le symbole en France de l’État providence (elle concerne les salariés et les branches – retraite, maladie).
◊ L’État éducateur. Il a été l’un des ferments de l’État-nation (à travers l’école publique et l’enseignement d’une langue unique). Aujourd’hui, le ministère de l’Éducation est le premier en termes de budget (un quart du budget de l’État).
◊ L’État économique. L’État intervient dans la sphère économique par plusieurs canaux, notamment les dépenses publiques. C’est de loin le premier agent économique du fait de ses dépenses et ressources. Cela lui donne un rôle « régulateur » et de stabilisateur de l’activité économique. L’État est aussi un producteur (d’énergie, de transports ferroviaires ou aéronautiques) par le biais des entreprises publiques.
