Politiques locales : acteurs, réseaux et mobilisation

L'un des traits majeurs du fonctionnement politique des pays européens depuis une vingtaine d'années est le renforcement des villes et des régions. Avant la mise en oeuvre de la décentralisation en 1982 ou la signature de l'Acte unique européen, le local n'était pas vraiment perçu comme influant sur les processus d'élaboration et de mise en oeuvre de programmes publics autonomes. En matière de politiques publiques, l'analyse des systèmes locaux était focalisée en France sur les relations qui s'établissent entre les collectivités locales (communes, départements) et l'Etat.

Incontestablement, la situation est aujourd'hui différente, comme le soulignent les nombreuses enquêtes empiriques françaises ou étrangères sur les politiques locales. De nouvelles interrogations se sont développées sur la gouvernance urbaine, sur les réseaux d'action publique, sur l'essor de la contractualisation entre l'Etat et les collectivités territoriales, sur les processus de régionalisation ou encore sur le management public local 1. Ces enquêtes montrent que les gouvernements locaux et les collectivités prennent en charge nombre de grands enjeux collectifs contemporains, notamment la solidarité et la cohésion sociale, le développement économique et la modernisation, l'identité et les significations des mobilisations politiques. Elles aboutissent à s'interroger sur la contribution que les collectivités territoriales apportent à l'action politique et aux politiques publiques en général, puisque l'action de l'Etat, de ses institutions et de ses administrations demeure. La question est : comment et dans quelle mesure les politiques locales changent-elles la politique, et notamment les politiques publiques ?

Les politiques locales peuvent commodément être définies comme les actions entreprises par les autorités locales pour agir sur leur environnement social ou politique. Au sens large, elles recouvrent à la fois les politiques de la ville, les politiques de transport, les politiques de développement rural, les actions localisées de protection de l'environnement, ou les interventions des collectivités territoriales dans les domaines économiques ou sociaux. Elles sont élaborées et mises en oeuvre aux niveaux communal, intercommunal, départemental ou provincial, régional, et le plus souvent en interaction avec les politiques de l'Etat.

L'émergence de nouveaux acteurs

En pratique, le degré de liberté des collectivités territoriales est limité. En dépit de politiques convergentes de décentralisation dans les pays occidentaux, la recherche d'une autonomie des institutions territoriales est plus que jamais illusoire. Les politiques locales se déployent dans un espace de pluralisme institutionnel complexe et de concurrence normative (législations nationales, règles communautaires, normes locales et régionales). Par exemple, les politiques de développement économique que les lois de décentralisation françaises instituent en compétence régionale sont en réalité autant le fait des départements et surtout des communes que des seules régions. Elles utilisent des procédures autant nationales (les lois sur l'aménagement du territoire, les contrats de plan) qu'européennes (la politique régionale communautaire mise en oeuvre par les crédits des fonds structurels), et doivent respecter les normes émanant de ces deux niveaux (notamment le droit social, essentiellement national en matière de limitation des licenciements, ou la politique de la concurrence européenne, qui limite les subventions publiques aux entreprises). Ces politiques s'inscrivent aussi dans un contexte local qui structure le leadership territorial selon des règles relativement spécifiques (dans les relations entre les gouvernements locaux et l'Etat ou les acteurs socio-économiques notamment).

Ces phénomènes sont poussés à leur paroxysme dans les situations fédérales avec le dualisme législatif entre l'Etat central et les régions (autonomies espagnoles ou Landers allemands par exemple). Elles existent aussi dans les Etats unitaires, où la mise en oeuvre des politiques sont toujours soumises à des tensions conflictuelles entre des acteurs multiples (élus, administrations locales ou d'Etat). Elles sont renforcées dans tous les cas par l'intégration européenne et la mise en oeuvre des politiques communautaires.