Le pouvoir des communes

Quand les communes ont-elles été créées ?

C’est lors de la Révolution française, et plus particulièrement par une loi de décembre 1789, qu’est créé le statut de commune. La commune devient alors le premier niveau de l’administration territoriale, se substituant aux différentes entités existantes jusque-là (comme les communautés, les bourgs, les paroisses, les villes…). Elle devient à cette occasion une circonscription non seulement administrative, mais aussi politique avec à sa tête un maire entouré d’une assemblée élue (le corps municipal, puis le conseil municipal), ce sur quoi reviendra très vite le Consulat avec la nomination des maires par le pouvoir central.

Cette fondation donne naissance à un maillage communal singulier qui s’est, depuis, perpétué en très grande partie. D’une part, le statut communal concerne l’ensemble du territoire. Il s’applique à toutes les communes sans distinction de taille, qu’elles réunissent quelques dizaines d’habitants ou plusieurs milliers. Seules quelques communes, notamment Paris, Lyon et Marseille, obtiendront bien plus tard des dérogations à ce statut commun. D’autre part, les communes sont extrêmement nombreuses en France : 36 000 environ ! Cette fragmentation résulte de l’histoire française. Les communes ont en effet été édifiées en partant de la trame, très dense, des paroisses ou communautés de l’Ancien Régime qui correspondait à une société rurale. De ce fait, la France est le pays européen comptant le plus grand nombre de communes, et même 40 % de l’ensemble des communes de l’Union européenne !

La commune est enfin le moyen et le symbole de l’ancrage de la République. À la fin du 19^e siècle, c’est par la promotion de « l’esprit communal », pour reprendre l’expression de Léon Gambetta (soit, selon lui, l’inclination des communes à la délibération pacifiée dans les affaires politiques), que le nouveau régime doit s’enraciner face aux tentatives de retour d’un ordre monarchique. Les républicains lui prêtent alors une attention toute particulière qui se traduit par l’adoption, en 1884, d’une grande loi consacrant l’élection au suffrage universel direct du conseil municipal, et sanctuarisant le droit de cet organe de gérer les affaires de la commune. Choyés, les maires sont invités à de grands banquets parisiens. La devise « Liberté, égalité, fraternité » s’inscrit au fronton de toutes les mairies pour matérialiser l’ancrage de la République dans l’ensemble du territoire. Les résultats ne tarderont pas  : les communes deviennent des territoires d’implantation des républicains.

Que peuvent-elles faire pour leurs habitants ?

Les communes, ou pour être plus précis leurs élus, ont une double fonction. Tout d’abord, le maire représente l’État dans sa commune, ce qui lui vaut un statut d’officier d’état civil célébrant les mariages, mais aussi un pouvoir de police et une responsabilité de garant de l’ordre public. Ensuite, les communes ont la capacité d’agir pour le devenir de leur territoire et l’amélioration des conditions de vie des habitants.

Pendant longtemps, ces interventions revêtaient une dimension principalement gestionnaire. Le maire devait s’occuper de l’entretien de la voirie ou des réseaux techniques (eau, assainissement). Toutefois, certaines communes, les plus grandes, ont fait preuve très tôt d’un plus grand volontarisme en impulsant d’autres politiques de modernisation (logement, hygiène). Cette dynamique s’est amplifiée dans les années 1970 avec l’arrivée d’une nouvelle génération d’élus, principalement socialistes, qui considéraient que changer la ville, c’est aussi « changer la vie  1 ».

Depuis, les dépenses des communes ont beaucoup augmenté, aussi bien pour produire des infrastructures (réseaux de transports collectifs, centres de traitement des déchets, voirie…) que pour offrir et entretenir des services publics (culture, sports, loisirs, écoles maternelles et élémentaires). Elles ont aussi été stimulées par un souci croissant de développement du territoire passant, aux yeux de bon nombre d’élus locaux, par un renforcement de leur attractivité, par exemple avec des aménagements de zones commerciales, la réhabilitation d’espaces publics centraux, la piétonisation des rues ou encore, aujourd’hui, la mise en place d’espaces naturels.

Cet interventionnisme grandissant doit beaucoup aux lois de décentralisation du début des années 1980, qui ont transféré aux communes des compétences dans les domaines économique, social, environnemental, éducatif. La principale nouveauté introduite par la décentralisation a été le transfert de la compétence d’urbanisme. Le maire s’est vu confier la responsabilité de délivrer les permis de construire et d’organiser l’usage des sols, ce qui n’est pas sans difficulté quand il faut choisir, dans les espaces disponibles d’une commune, entre construire des habitations ou des bureaux, ou bien encore entre maintenir des activités agricoles ou préserver la nature.